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Dossier

La communication de la commission européenne : d’une rationalité technocratique à une stratégie de mobilisation citoyenne ?

Françoise Massart-Piérard

Résumés

Les actions de communication et d’information de la CEE furent largement inspirées par les thèses néo-fonctionnalistes jusqu’aux difficultés de ratification du Traité de Maastricht. Sous la pression de l’opinion publique, les chefs d’État et de gouvernement décidèrent de fonder le processus d’intégration sur des principes nouveaux : subsidiarité, proximité du citoyen, transparence. La « forme » de la politique de communication et d’information de la Commission européenne fut modifiée. Les impératifs de respect des identités nationales et de la diversité régionale ainsi que de renouement avec les citoyens se concrétisent dans des opérations de communication décentralisées, de partenariats avec les États membres et de dialogue avec les milieux concernés. Le bilan de la réorientation opérée reste modeste cependant, le jeu d’ouverture se limitant aux élites.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  Stéphane Krasner, International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983.

1Avec les révisions des Traités sur l’Union européenne (Maastricht et Amsterdam), le projet européen a épousé une dimension nouvelle : le passage de l’Europe économique à l’Europe politique, d’une Europe technocratique à une Europe plus démocratique a été officialisé. Les repères normatifs ont été réinventés, certaines inversions procédurales ont été opérées en leur nom. Le propos de cet article est d’examiner la manière dont les Institutions européennes ont reconstruit leur espace de communication à l’issue du processus de ratification du Traité de Maastricht qui tentait d’instituer un nouveau « régime » pour la Communauté européenne1. Entendons par régime, et dans ce cas précis, un ensemble de principes mais aussi de procédures organisant les comportements des acteurs institutionnels de l’Europe communautaire dans leurs relations avec les États membres (leurs composantes, leurs ressortissants, leur société civile) en vue de les stabiliser. Après quoi, il sera procédé à une brève évaluation des actions de communication en cours eu égard au nouveau sens attribué à l’Union européenne.

Avant le Traité de Maastricht

Le poids du néo-fonctionnalisme, idéologie et stratégie

  • 2  Payanotis Soldâtes, Le système institutionnel et politique des Communautés européennes dans un mon (...)

2Les thèses néo-fonctionnalistes mettent en valeur la préférence pour des réalisations limitées et concrètes (en l’occurrence l’achèvement du marché intérieur et l’accroissement des échanges), le recours à la méthode « Monnet » fondée sur la progressivité, la méthode du calendrier, le passage d’un objectif restreint à d’autres objectifs plus vastes, les effets d’engrenage, l’irréversibilité et l’inéluctabilité du processus d’intégration. Celui-ci se caractérise par l’évacuation du politique, la distance vis-à-vis du citoyen, la volonté de socialisation des élites et des masses à partir de la rationalité utilitaire du mouvement intégratif, l’effacement de l’État devant les institutions supranationales appuyées par les élites et les groupes d’intérêts2. Ces thèses sont présentées comme une évidence par la Commission européenne. Elles ne demandent donc pas à être discutées. Dès lors, le débat démocratique est absent de sa politique de communication qui s’en inspire.

Le discours officiel sur le Grand marché

  • 3  Jacques Delors, Le nouveau concert européen, Paris, Editions Odile Jacob, 1992, pp. 23-60.

3Après les années de stagnation de la Communauté économique européenne (crise mondiale des années 70, querelles budgétaires réglées en 1984), la construction de l’Europe connaît un mouvement de relance avec l’objectif 1992, fixé par Jacques Delors, alors président de la Commission des Communautés européennes3. Ce dernier choisit, selon un principe cher à Jean Monnet, de désigner un objectif mobilisateur : un espace unique, organisé et débarrassé des multiples obstacles aux échanges. Selon le discours officiel, tous les espoirs étaient permis. La force d’entraînement de l’objectif 1992 devait permettre d’aborder, au niveau communautaire, tous les domaines où une action européenne renforcée s’avérait nécessaire. Il s’imposait en outre de revoir le mode de prise de décision au niveau des Douze. Il fallait les rendre plus rapides et plus démocratiques (par l’extension du vote à la majorité qualifiée et le renforcement des pouvoirs du Parlement européen). Ainsi étaient simultanément engagés l’achèvement du marché intérieur et une réforme institutionnelle de la Communauté européenne…

4Le programme de recherche sur les coûts de la non-Europe, lancé en 1986 par la Commission européenne, annonçait un avenir de croissance par le dépassement du cloisonnement des marchés. Le discours officiel sur le Grand marché européen contenait également des menaces : l’incapacité pour les Européens de maîtriser leur propre avenir, de survivre économiquement et d’agir sur les plans politique et diplomatique. Dès lors, le mouvement d’intégration était présenté comme inéluctable :

  • 4  Paolo Cecchini, Michel Catinat, Alexis Jacquemin (collab.), Jacques Delors (préf.), 1992. Le Défi, (...)

« les gouvernements se trouvent désormais dans l’impérieuse obligation de rendre irréversible le processus engagé. Tout ce qui pourrait s’interpréter aujourd’hui comme une incapacité politique à saisir l’occasion quand elle se présente – des décisions remises à plus tard, faute de consensus, des négociations qui s’enlisent dans la confusion en passant par des compromis obscurs – sera à rembourser demain en nature. Et l’Europe le payerait au prix fort. »4

5La communication à cette époque prend la forme d’une vaticination. Les maux à venir sont annoncés, les remèdes prescrits, un avenir meilleur proposé. Lord Cockfield, Vice-Président de la Commission offre une représentation idéalisée du Grand marché présenté comme un nouvel âge d’or ainsi mythifié :

  • 5  Lord Cockfield, « Avant-propos », dans 1992. Le Défi, Nouvelles données économiques pour l’Europe (...)

« accélération de la croissance, création de nouveaux emplois, économies d’échelle, gains de productivité et de rentabilité, assainissement de la concurrence, plus grande mobilité des travailleurs et des entreprises, plus grande stabilité des prix et plus grand choix pour le consommateur. Nous devons défendre notre droit à la prospérité et le droit des générations futures à un avenir prometteur. »5

  • 6  Jacques Delors, « Préface », dans 1992. Le Défi, Nouvelles données économiques pour l’Europe sans (...)

6Lorsque Jacques Delors s’exprime, le discours est quelque peu humanisé : « un avenir fait de prospérité matérielle, de capacité d’assurer notre sécurité, de possibilité d’agir dans le monde et surtout, c’est la fin ultime, d’épanouissement humain et spirituel. »6

Les actions d’information et de communication

  • 7  Direction générale Information, communication, culture, audiovisuel, Division « publication », /l’(...)

7Les documents produits par la Commission européenne7 et destinés au grand public ont trait, eux aussi, aux sujets figurant à l’agenda politique de la Communauté économique européenne et parmi eux le Marché intérieur et la citoyenneté européenne. Leur analyse offre des éléments utiles à la compréhension de la pratique de communication de la Commission européenne en phase avec la vision néo-fonctionnaliste de l’intégration. La Commission apparaît d’abord et avant tout dans son rôle de « moteur » de la construction européenne par ses initiatives. « Elle est à l’origine de toute action de la Communauté ». Son rôle de gardienne des Traités est également développé : celle-ci veille à l’application des dispositions des Traités et des actes arrêtés par les Institutions communautaires : « en tant qu’organe impartial ». Puis vient l’autosatisfaction : « Elle a jusqu’ici rempli ce rôle avec beaucoup de succès. ». L’énoncé s’appuie aussi sur des arguments techniques. Les brochures destinées au grand public étalent la vision moderniste qu’a la Commission européenne de la construction de l’Europe et du rôle qu’elle a à y accomplir. Les illustrations offrent le modèle d’une construction fondamentalement technocratique avec tous les composants que cette qualification suppose. Les illustrations suggèrent que l’Europe est une « machine » au sens défini par le Petit Robert, dictionnaire qui renvoie à des synonymes tels automate, chaîne, courroie, engrenage, ensemble de notions connexes sur lesquelles la communication de la Commission s’appuie. Les dessins, tout comme les textes, présentent une vision néo-fonctionnaliste de l’Europe que les populations (tenues à l’écart du processus d’intégration) ont, à l’occasion des campagnes référendaires sur le Traité de Maastricht, rejetée.

Source : L’ABC du droit communautaire, Documentation européenne, 1990, p. 9

  • 8  C’est nous qui mettons l’italique.
  • 9  Lord Cockfield, op. cit., p. 26.

8L’Europe est présentée comme une entité avec une identité (essentiellement économique) propre et distincte des États membres à laquelle on l’oppose en raison de la performance à laquelle elle peut prétendre : « Aucun autre projet n’est aussi prometteur pour l’avenir économique de l’Europe8 que le grand marché. Aucun État membre ne pourrait d’ailleurs, à lui seul, transformer aussi profondément sa performance et ses perspectives économiques. »9. La brochure d’information sur l’Union européenne, témoigne largement de la rationalité néo-fonctionnaliste qui inspire la Commission :

  • 10  Commission des Communautés européennes, Direction générale Information, communication, culture, au (...)

9« la Communauté européenne peut bâtir sur ses succès antérieurs. Le Marché intérieur, par exemple, sera achevé à la fin de 1992. Toutes les frontières qui entravent la circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux entre les États membres, disparaîtront alors »… « Une telle modification du paysage politique mettait les chefs d’États ou de gouvernement au défi de franchir le pas suivant sur la voie de l’intégration, celui de l’Union européenne »… « Le Marché intérieur oblige donc les pays participants à renforcer leur coopération en matière de politique monétaire et à accélérer leur marche vers l’Union économique et monétaire »… « Ces considérations expliquent également le nouveau pas qui a été franchi sur la voie de l’intégration, en direction d’une Communauté politique. »10.

10La culture technocratique de la Commission est perceptible dans la manière de présenter les arguments. L’idéologie néo-fonctionnaliste qui la nourrit affiche un optimisme certain. Du fait de l’irréversibilité du processus d’intégration, le seul choix laissé est d’avancer, l’alternative est de reculer ou de périr. Le Traité sur l’Union européenne (de Maastricht) apparaît comme la suite naturelle du Marché Commun (en particulier en ce qui concerne l’Union économique et monétaire). La légitimité découle automatiquement de la réussite des Communautés européennes en termes de réponse aux besoins de la population. Les « Douze » chantent à l’unisson sous la direction de l’Europe désignée comme chef d’orchestre.

Source : Emile Noël, Les Institutions de la Communauté européenne, p. 9.

11La vision néo-fonctionnaliste influence également la conception de la citoyenneté européenne. Celle-ci reste encadrée par la dimension économique du processus d’intégration et liée à la qualité de bénéficiaire de la libre circulation des personnes. La documentation offerte l’illustre pleinement..

Source : L’Union européenne, Série « L’Europe en mouvement », 1992, p. 21.

Effets secondaires du modèle technocratique de communication

  • 11  Dominique Wolton, Naissance de l’Europe démocratique, Paris, Flammarion, 1993.
  • 12  Marc Abeles, op. cit., p. 34

12Dominique Wolton a expliqué la désaffection des citoyens à l’égard de l’Europe que les référendums sur le Traité de Maastricht ont confirmé11. La prédominance de son approche technocratique et moderniste est épinglée : à travers le sentiment de l’inéluctable qu’elle vante, le citoyen ne peut exprimer son choix. La valeur symbolique de l’Europe lui échappe au fur et à mesure qu’elle se concrétise dans des règlements, directives et décisions limités à la dimension économique dans un espace dont il n’a pas l’expérience. À quoi s’ajoute le malaise que Marc Abeles perçoit du fait de la co-présence permanente de l’actualité immédiate et du projet non encore réalisé12. La dimension « temps » traverse l’ensemble des discours sur le.

  • 13  L’ABC du droit communautaire, op. cit., p. 10.

13La Commission suggère aussi que la paix résulte de la magie de l’Europe présentée sous la forme d’un illusionniste capable par ses enchantements, son influence, son prestige, sa séduction, de faire sortir la colombe de son chapeau. Le vocabulaire utilisé à propos de la paix, domaine hautement politique pourtant, montre aussi la dépendance de la communication de la Commission à l’égard des idéologies néo-fonctionnaliste et mécaniciste. Sous le titre : « La Communauté européenne, garante de la paix », le terme de « moteur » réapparaît13

  • 14  Marc Abeles, « De l’Europe politique en particulier et de l’anthropologie en général », dans Chr. (...)

14Grand marché, l’Union économique et monétaire, l’Union politique. Le recours à la méthode communautaire du calendrier est reproduite : fixation répétée des dates butoirs (1992 et échéanciers précis). Le caractère irréversible des décisions concernant l’intégration de l’Europe est réaffirmé de manière répétitive. Comme le dit Marc Abeles : « L’Europe est tout à la fois en acte et en puissance. »14. La contemporanéité et la postériorité se mêlent. D’où résulte une relation ambiguë avec l’histoire qui met mal à l’aise le citoyen.

15La pratique de communication de la Commission explique la réaction de rejet. La logique technocratique s’appropriait toute la légitimité. Même lorsque la Commission veut convaincre de l’existence d’une Europe des citoyens, celle-ci apparaît gigantesque par rapport au petit citoyen qu’elle tient sur sa main. L’urgence d’améliorer l’image de la Communauté européenne auprès des citoyens était pourtant connue. Elle devait être un des soucis constants des Institutions européennes. Les chefs d’État ou de gouvernement des pays membres avaient eux-mêmes à plusieurs reprises souligné la nécessité de répondre à l’attente des peuples européens. La communication de la Commission est à sens unique. Elle met en scène l’Europe telle que l’Exécutif communautaire se la représente, telle qu’il y agit, sans que le sens de cette communication ne prenne en compte la moindre interaction ou les signaux en provenance des citoyens auxquels l’information est destinée.

Source : Pascal Fontaine, Dix leçons sur l’Europe, Documentation européenne

Après le Traité de Maastricht : stratégie de mobilisation et de légitimation

16Les réformes institutionnelles ont atteint les domaines de la communication et de l’information de la Communauté européenne en les inscrivant dorénavant dans un cadre normatif renouvelé. Les actions de communication et d’information apparaissent comme l’une des pièces dans les stratégies de renouement avec les populations et de mobilisation des peuples nécessaires à l’accomplissement d’objectifs à atteindre prochainement : la confiance dans la monnaie unique, le rapprochement entre les gens et les Institutions européennes ainsi que la démocratisation des processus décisionnels. Mais elles touchent plus aux procédures qu’au fond. Toute inspiration de type néo-fonctionnaliste n’a pas disparu, en particulier pour ce qui concerne l’Union économique et monétaire.

Air du temps et choc référendaire

  • 15  Cf. Infra.
  • 16  Principe de philosophie politique, cette dernière est élevée au rang de principe constitutionnel f (...)
  • 17  Marie-Claude Smouts, Les nouvelles relations internationales. Pratiques et théories, Paris, Presse (...)

17Après l’enthousiasme connu à Maastricht (décembre 1991), le non Danois à l’Union européenne du 2juin 1992 ainsi que la campagne référendaire française (qui a révélé la faible majorité d’électeurs favorables à l’Union européenne le 20 septembre 1992) ont fortement réorienté le débat sur l’Europe. Les Douze ont souhaité se réunir en Conseil européen extraordinaire à Birmingham le 15 octobre de la même année pour y adopter une déclaration cherchant à rassurer les Européens les moins convaincus. Le régime qui inspire l’ensemble de la construction européenne est revu. Les maîtres mots sont dorénavant transparence15, citoyenneté, proximité, subsidiante16. La politique communicationnelle sera désormais conduite par les révisions constitutionnelles de Maastricht et d’Amsterdam, autrement dit par les nouvelles orientations définies par les chefs d’État et de gouvernement et les actes qui leur font suite. Ainsi, les États membres, conformément à ce qu’observe le courant néo-institutionaliste17, ont révélé leur capacité d’édicter des règles conformes à leurs attentes.

  • 18  Ainsi en est-il de « Dix leçons sur l’Europe », ouvrage de Pascal Fontaine, un académique.

18La politique de transparence qui voit le jour laisse apparaître une attitude différente de la Commission européenne qui se montre plus discrète. Le triomphalisme a disparu. Les référents et images de type technocratique ont été éliminés sauf en ce qui concerne l’Union économique et monétaire. La prudence est de mise : le contenu des publications, pourtant éditées par la Direction Générale (DG X) « Information, communication, culture, audiovisuel », n’engage pas la responsabilité de la Communauté européenne, ce qui n’était guère le cas auparavant. Même en ce qui concerne l’Euro, les commentateurs sont choisis parmi les experts extérieurs. Les auteurs des brochures institutionnelles proviennent eux aussi de l’extérieur18.

  • 19  Office des publications officielles des Communautés européennes, Le guide du citoyen sur le foncti (...)
  • 20  Voyez les dessins dans Commission des Communautés européennes, Direction générale Information, com (...)

19Le déficit symbolique de la Communauté européenne est manifeste. Le guide du citoyen sur le fonctionnement des Institutions de l’Union européenne19 n’a pour illustration qu’une carte de l’Union européenne et des photos représentant les bâtiments qui abritent ses différentes Institutions. Les seuls symboles, régulièrement utilisés, sont l’étoile rappelant le drapeau européen et la lettre € incarnant l’Euro dont les mérites sont vantés20.

20La brochure « L’Europe en mouvement : l’Europe questions et réponses », divisée en plusieurs numéros, a pour objectif d’offrir des réponses concrètes à des questions telles les relations de l’Union européenne avec le reste du monde, la politique de l’agriculture et de la pêche, la politique régionale et sociale, la politique de l’environnement… L’approche choisie favorise une appréhension sectorialisée de l’Europe communautaire.

  • 21  B. Rangoni, Machiavelli, « La société civile pour l’Europe unie », dans Commission européenne, Dir (...)
  • 22  J.M. Gil-Robles, « Des élections pour un Parlement renforcé », dans Commission européenne, Directi (...)
  • 23  Y.-Th. De Silguy, « L’Euro : lancement réussi et chantiers à venir », dans Commission européenne, (...)
  • 24  Sir L. Brittan, « L’économie planétaire : un défi pour l’Europe », dans Commission européenne, Dir (...)

21La lettre mensuelle « L’Europe sans frontières » donne la parole aux acteurs institutionnels (Commission européenne, Comité économique et social européen, Cour de Justice des Communautés européennes, Parlement européen…). Les dossiers abordés concernent de vastes sujets comme le droit européen, l’Euro, l’économie planétaire… Ils affichent peu de différence, du point de vue de l’inspiration, par rapport à ceux offerts avant 1992. L’argumentation reste auto-centrée, le propos est flatteur pour les Institutions européennes : le Comité économique et social européen est présenté comme le relais des demandes de la société civile organisée. Il offre à l’Union européenne une dimension démocratique21. On procède ici par induction : Référence est faite à Alexis de Tocqueville qui dans « De la démocratie en Amérique » affirmait que la démocratie américaine tire sa force et sa légitimité des nombreuses associations qui se développent dans les secteurs les plus divers. Le savoir-faire du Parlement européen et son caractère démocratique sont épingles : « Au cours des derniers mois, les citoyens de l’Union européenne ont pu se rendre compte à quel point le Parlement européen savait exercer ses fonctions avec rigueur et efficacité, s’acquittant de la mission de contrôle propre à tout parlement démocratique »22. Le succès du lancement de l’Euro23 est relevé et expliqué par l’acceptation et la compréhension de l’Union économique et monétaire par l’opinion publique. Le discours en faveur d’une libéralisation accrue est repris, c’est l’économie planétaire qui, cette fois, la justifie24.

Révisions des Traités : un droit d’accès aux informations

  • 25  Ce code de conduite a été adopté par le Conseil le 20 décembre 1993 (JO L46 du 18 février 1994) et (...)
  • 26  Les documents finalisés tels les documents COM finals, appelés à être publiés et diffusés contre p (...)
  • 27  « Le présent Traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus é (...)
  • 28  Un nouvel article (art. 255 du Traité de Communauté européenne) prévoit en effet que « tout citoye (...)

22Le Traité de Maastricht (février 1992) comprend, une déclaration politique (n° 17) relative aux droits d’accès à l’information. Elle postule que la transparence du processus décisionnel renforce le caractère démocratique des Institutions ainsi que la confiance du public envers l’administration. Les actions d’information de la Commission seront désormais impulsées et guidées par les États membres. La déclaration inter-institutionnelle (Conseil, Commission, Parlement européens) du 25 octobre 1992 sur la démocratie, la transparence et la subsidiarité confirme les nouvelles orientations. En décembre 1993, la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne ont adopté un code de conduite commun aux deux Institutions25. La politique d’accès du public aux documents est envisagée de manière large puisqu’elle devrait couvrir tous les documents internes de la Commission et notamment les documents préparatoires à ses propositions, les faits et l’analyse des faits considérés par la Commission comme pertinents pour l’élaboration de ses propositions et décisions, ainsi que d’autres matériels explicatifs concernant les politiques, les actions et les décisions26. Un pas a encore été franchi avec le Traité d’Amsterdam (juin 1997) qui a inscrit l’ouverture et la proximité comme principes généraux de l’Union européenne (article 1er du Traité (TUE)27. Le Parlement européen, la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne reçoivent, au titre de la transparence, mission de favoriser auprès des citoyens de l’Union un droit d’accès à leurs documents (art. 255)28

Entre néo-fonctionnalisme et nouveau régime européen : la stratégie d’information sur l’Euro

  • 29  La stratégie d’information sur l’Euro a fait l’objet d’une communication de la Commission européen (...)
  • 30  L’Euro devient monnaie unique, les taux de conversion entre les monnaies sont irrévocablement fixé
  • 31  Introduction des pièces et billets en Euro
  • 32  50 millions d’Euro sur 2 ans soit 3/4 des crédits alloués par la Commission aux actions d’informat (...)

23La stratégie de communication sur l’Euro29 s’accorde au calendrier de l’Union économique et monétaire. Trois dates sont fixées comme décisives : mai 1998, janvier 199930, janvier 200031. Les campagnes de la Commission s’organisent autour de principes directeurs : la subsidiarité, le partenariat et la progressivité. Le discours reste inspiré par la logique néo-fonctionnaliste. Il s’agit de convaincre les « utilisateurs » de la certitude du « passage à l’Euro » c’est-à-dire de « l’irréversibilité » du processus d’unification monétaire. La mobilisation autour de l’Euro est considérée comme prioritaire comme en témoignent les financements prévus32.

24Au sein de cette stratégie, la Commission se réserve plusieurs rôles essentiels : un rôle de coordination, il lui revient de veiller à la cohérence des messages diffusés sur l’Euro à travers l’Union européenne ; un rôle de soutien en faveur d’actions transnationales ; un rôle de stimulateur d’initiatives décentralisées ; celui enfin de fournisseur d’informations et de ressources financières ; celui d’évaluateur en partenariat avec les États membres.

25Dès le début de l’année 1996, un programme d’information des citoyens au nom séduisant de « PRINCE »a été lancé en coopération avec le Parlement européen. Le but était de faire prendre conscience de la nécessité de se préparer sans tarder au passage à une nouvelle phase de l’intégration monétaire avec l’introduction de l’Euro. Les acteurs économiques et financiers ont été les premières cibles choisies. Ensuite, sont venus les citoyens pour déclencher auprès d’eux les mécanismes d’acceptation et d’utilisation de l’Euro. Les petites et moyennes entreprises ont également retenu l’attention de la Commission. La politique de la carotte et du bâton est à nouveau appliquée. Les « avantages » d’une préparation sérieuse mais aussi le « préjudice » qu’occasionnerait un retard au moment du basculement définitif, le 1er janvier 1992 sont mis en évidence.

  • 33  Commission des Communautés européennes, Communication sur la stratégie d’information sur l’Euro, o (...)
  • 34  Commission des Communautés européennes, Communication sur la stratégie d’information sur l’Euro, o (...)
  • 35  Jusqu’en 1997, le cofinancement prélevé sur le budget de l’Union européenne s’élevait à 50 %. Dans (...)

26Au sein de cette stratégie : « la responsabilité en matière de communication repose essentiellement sur les États membres »33. 11 leur revient de solliciter la participation des autorités régionales et locales ainsi que celle des associations. L’argumentation de la Commission est fondée sur les principes de subsidiarité et de proximité du citoyen en raison de l’efficacité qu’ils procurent : « Pour être crédibles et fiables, les actions de communication doivent être conçues en fonction de la culture, de la langue et des préoccupations des citoyens. »34. Une approche différenciée et adaptée au contexte politique est ainsi privilégiée. Des partenariats sont offerts. Ils associent l’État membre, la Commission européenne et le Parlement européen dans le cadre de protocoles d’accord tripartite. Les principes de subsidiarité et de décentralisation servent à justifier les cofinancements Union européenne – État membre35. Des mécanismes de suivi et d’évaluation sont institués dans le cadre des conventions signées entre l’Union européenne et l’État membre.

La politique de transparence

La politique d’accès du public aux « documents » communautaires

27La politique d’accès du public aux documents de la Commission se veut décentralisée : chaque Direction Générale est rendue responsable du traitement des demandes portant sur les textes relevant de sa compétence. La réponse doit être rédigée dans la langue utilisée par le demandeur. En cas de refus, le citoyen dispose d’une voie de recours auprès du médiateur ou du…

28Tribunal de première instance. Le bilan statistique, établi par la Commission (1998) révèle que sur 602 demandes, moins de 10 % se sont vues opposer un refus justifié par l’une des exceptions prévues par le code (préservation de l’intérêt public et privé…).

  • 36  Commission européenne, Secrétariat général, Direction C « Actions d’intérêt pour le citoyen », Not (...)

29Un premier bilan : l’intérêt limité des citoyens pour les demandes d’information36

30Le bilan du revirement de la politique de communication et d’information de la Commission reste modeste. La politique d’accès aux documents communautaires n’a connu qu’un impact limité parmi les citoyens. Les catégories de requérants les plus représentées sont, par ordre décroissant, les autorités publiques avec 20,8 %, les représentants du secteur académique avec 20,4 %, les lobbies avec 19 %, et les entreprises avec 15,4 %. Certains thèmes ont la préférence : les activités du Secrétariat Général (luttes anti-fraudes, Affaires intérieures et de justice, etc.), l’industrie, le marché intérieur.

La transparence des travaux préparant la législation européenne : l’étroite ouverture d’un espace public européen.

31La Commission européenne a pris plusieurs initiatives pour confirmer sa volonté de transparence de l’information. À ce titre, elle étend la consultation des milieux intéressés par ses propositions législatives et favorise une participation accrue de ces derniers à la prise de décision. C’est donc la phase de préparation des propositions et des décisions qui fait l’objet d’une attention particulière. L’objectif est d’obtenir qu’au stade le plus précoce possible, un débat public soit encouragé, en donnant aux parties intéressées des possibilités de faire connaître leur opinion. La Commission définit dorénavant ses priorités politiques dans un programme de travail annuel. À cette occasion, elle identifie les initiatives qu’elle compte entreprendre dans le domaine législatif, notamment. Les documents à caractère consultatif, tels que les Livres verts sont privilégiés. Ils offrent, en principe, la possibilité aux intéressés de faire connaître leur opinion sur des sujets particuliers. La Commission publie également des communications sur des thèmes stratégiques ou de réflexions et des documents de programmation législative ou d’action à moyen terme, comme les Livres blancs et les programmes cadres. Pour ce qui concerne les actions de plus grande envergure, telles que la préparation du nouvel élargissement de l’Union, elle diffuse des communications globales.

Une législation communautaire plus intelligible

  • 37  Pour une description plus détaillée : Les derniers rapports annuels de la Commission au Conseil eu (...)

32Les actions mises en œuvre par la Commission au titre de la transparence visent également une meilleure intelligibilité de la législation communautaire. La Commission a entamé un travail de simplification de la législation existante. Ce travail a été demandé par les Conseils européens de Luxembourg (décembre 1992) et de Bruxelles (décembre 1993). La Commission s’est également attelée à améliorer la qualité rédactionnelle de ses textes37. Pour donner suite à la déclaration n° 39, annexée à l’Acte final du Traité d’Amsterdam, la Commission, le Conseil et le Parlement européen ont adopté en 1998 un accord. La nouvelle approche est renforcée par des actions de formation dans le domaine de la légistique formelle pour répondre aux besoins d’un accès facilité au droit communautaire.

Vers une communication interactive ?

  • 38  La Commission européenne a publié à cet effet une communication intitulée « Un dialogue ouvert et (...)

33Un dialogue avec les groupes d’intérêt est institutionnalisé. Ils sont reconnus comme des interlocuteurs directs pour la plupart des services de la Commission. Ils servent d’interface. Ils constituent des relais destinés à informer leurs membres des travaux communautaires. Ils sont utiles également pour canaliser leurs points de vue et les transmettre aux Institutions européennes. La prise en compte de l’opinion des groupes d’intérêt dans la préparation des décisions communautaires est justifiée au nom de la logique du renforcement du caractère démocratique du processus de décision38.

  • 39  La Commission a ouvert sur Internet un guichet unique, destiné aux entreprises souhaitant être dav (...)

34Les groupes d’intérêt se voient reconnus dans une fonction de forum (débat) par l’offre qui leur est faite de réfléchir et de réagir aux propositions de la Commission. Le Conseil européen de Cardiff avait demandé que soit établi un dialogue permanent avec les citoyens et les entreprises qui trouvent sur Internet des informations pratiques sur leurs droits et la manière de les .exercer dans les différents États membres39. Ainsi se poursuit un processus de socialisation mutuelle entre la Commission européenne et la société civile. Ces nouvelles pratiques nécessitent des comportements éthiques, tant dans le chef des fonctionnaires que des groupes d’intérêt eux-mêmes. Un code de conduite règle les relations des fonctionnaires de la Commission européenne avec le public à la demande du médiateur européen (17 novembre 1998).

Conclusion

35Le nouveau « régime »communautaire établi par les États membres à la suite des réformes institutionnelles de 1992 et de 1997 rompt-il avec l’approche techniciste, mécaniciste et moderniste de la construction de l’Europe ? Quel impact a-t-il eu sur les actions de communication de la Commission ?

36Celles-ci sont désormais encadrées par le principe de subsidiante. Elles appartiennent à celles qui ne peuvent être réalisées de manière suffisante par les États membres du fait de leur dimension européenne et des effets recherchés : une mobilisation autour d’un projet fédéral. D’autre part, l’application du principe de subsidiarité rejoint celui de proportionnalité qui commande que les mesures de la Communauté laissent une marge de décision aussi grande que possible au plan national (art. 7 du Protocole d’Amsterdam). Les États restent maîtres des procédés à utiliser pour exécuter le droit communautaire et par conséquent de la transposition des actions d’information et de communication communautaires dans l’ordre interne. Par réalisme, la Commission prône désormais une action décentralisée tout en se réservant les rôles de fournisseur d’information, d’impulseur, de coordinateur et de contrôleur et tout en participant à la définition et à la mise en œuvre des plans de communication nationaux sur l’Euro. Elle garde donc la maîtrise de son espace de communication.

37Le principe de transparence tel que formulé dans le Traité d’Amsterdam prolonge l’objectif de proximité du citoyen qui apparaissait déjà dans le Traité de Maastricht et le complète par le principe d’ouverture.

38Concrètement, il a donné lieu à trois modes de réalisation. Une politique d’accès du public aux documents a été élaborée. Mais, sous cet angle, la politique de transparence se résume à des opérations de transmission de documents lorsqu’ils sont demandés. Elle est réactive et non « pro active ». Elle ne dépasse pas le rôle de guichet. Il n’y a ici aucun travail sur la parole afin d’en augmenter l’efficacité. Qui plus est l’information fournie est par nature très technique et spécialisée. Elle ne s’adresse qu’à une certaine élite. Elle n’offre qu’une vue très ponctuelle de l’activité législative communautaire et du projet européen. Elle est peu sollicitée en dehors des experts même si les bénéficiaires du droit d’accès sont, selon le Traité lui-même, les citoyens de l’Union. Les administrations nationales et autres institutions communautaires ne sont pas les destinataires prévus par cette disposition bien qu’ils profitent d’un accès privilégié aux documents des Institutions européennes.

39La seconde voie empruntée par la politique de transparence est celle de la consultation des milieux intéressés, les groupes d’intérêt en particulier, en vue de leur participation accrue à la phase de préparation des propositions et décisions. L’objectif est aussi de saisir auprès d’eux l’information utile aux travaux des différents services de la Commission. La communication est ici à double sens. Un lien social est recherché.

  • 40  Il existe un guichet unique « Europe Direct » accessible à partir de tous les États membres et dan (...)

40Les actions concrètes menées en matière d’information et de communication s’appuient sur le développement des nouvelles technologies de communication électronique qui jouent un rôle de plus en plus central40. Cette approche favorise les milieux spécialisés et dotés des moyens nécessaires à l’obtention de l’information. Le risque est d’établir une Europe des citoyens à géométrie variable et à plusieurs vitesses.

  • 41  Rapport de la Commission au Conseil européen sur l’application des principes de subsidiarité et de (...)

41La troisième voie offerte se rapporte à la législation communautaire. Elle couvre la politique législative et légistique de la Commission qui la justifie erronément au nom du principe de subsidiarité puisqu’elle n’est en rien liée à l’exercice de compétences au juste niveau de pouvoir41. Elle est toutefois susceptible d’accroître la compréhension de ses destinataires.

42Le nouveau régime communautaire établi par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne a rejailli sur la politique de communication et d’information de la Commission mais avec cette restriction d’importance : l’accent est porté sur les procédés. Des distances vis-à-vis des principes et des « Idées » qui le fondaient (l’épanouissement de la personne pour la subsidiarité, la citoyenneté pour la transparence) sont ainsi prises.

  • 42  Philippe Breton., « Le rôle de l’induction dans la représentation de l’argumentation comme situati (...)
  • 43  L’approche par la relation de puissance a été développée par les auteurs réalistes de la théorie d (...)

43La Commission européenne procède dans sa pratique de communication par déduction42 : celle-ci est issue de principes généraux qui la guide. Un changement de régime a eu lieu. Le sens (entendu ici tout à la fois comme orientation et comme signification) de la communication offerte s’est néanmoins peu modifié. La communication de la Commission demeure largement autocentrée et marquée par un retour à soi et un retour sur soi. À quoi s’ajoute la sélection implicite des publics visés d’une part, la nature des textes diffusés qui restent empreints d’une intrinsèque technicité d’autre part. L’objectif est de stimuler un changement de comportement auprès du public : « renforcer l’idée de l’inéluctabilité du processus », « faire prendre conscience de la nécessité de se préparer à l’Euro », « obtenir le soutien du public », « faciliter l’acceptation de l’Euro par le grand public ». La stratégie communicationnelle de la Commission s’établit sur une relation de puissance43, une relation psychologique qui cherche, par l’exercice de l’influence par persuasion, à infléchir les comportements spontanément adoptés. Le citoyen dans cette stratégie devient la « cible », il est dépourvu de la capacité d’intervention. Il est instrumentalisé.

  • 44  Commission européenne, « Communication sur la stratégie d’information sur l’Euro », op.cit., p. 12

44Comme technique d’approche imposant certaines règles du jeu et certains modes opératoires, la transparence ne peut suffire à susciter un nouvel état d’esprit. Sa mise en œuvre procède d’une tentative de légitimation du processus de construction européenne (et de sa progressivité) que l’opinion publique pourrait mettre en échec. La Commission n’est pas dupe : « elle connaît ses réactions de méfiance et ses inquiétudes »44, des avancées procédurales suffiront-elles à les éviter ?

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Bibliographie

Ouvrages et articles

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Notes

1  Stéphane Krasner, International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983.

2  Payanotis Soldâtes, Le système institutionnel et politique des Communautés européennes dans un monde en mutation. Théorie et pratique, Bruxelles, Bruylant, 1989, pp. 46-73.

3  Jacques Delors, Le nouveau concert européen, Paris, Editions Odile Jacob, 1992, pp. 23-60.

4  Paolo Cecchini, Michel Catinat, Alexis Jacquemin (collab.), Jacques Delors (préf.), 1992. Le Défi, Nouvelles données économiques de l’Europe sans frontières, Paris, 1988, p. 226

5  Lord Cockfield, « Avant-propos », dans 1992. Le Défi, Nouvelles données économiques pour l’Europe sans frontières, op. cit., p. 26

6  Jacques Delors, « Préface », dans 1992. Le Défi, Nouvelles données économiques pour l’Europe sans frontières, op. cit., p. 23.

7  Direction générale Information, communication, culture, audiovisuel, Division « publication », /l’ABC du droit communautaire, 3e édition, 1990, pp. 19-20

8  C’est nous qui mettons l’italique.

9  Lord Cockfield, op. cit., p. 26.

10  Commission des Communautés européennes, Direction générale Information, communication, culture, audiovisuel, Série « Documentation européenne », L’Union européenne, Bruxelles-Luxembourg, 1992, p. 6

11  Dominique Wolton, Naissance de l’Europe démocratique, Paris, Flammarion, 1993.

12  Marc Abeles, op. cit., p. 34

13  L’ABC du droit communautaire, op. cit., p. 10.

14  Marc Abeles, « De l’Europe politique en particulier et de l’anthropologie en général », dans Chr. Lequesne, A. Smith (dir.), Interpréter l’Europe, Paris, L’Harmattan, 1997, p. 34.

15  Cf. Infra.

16  Principe de philosophie politique, cette dernière est élevée au rang de principe constitutionnel fondamental de la Communauté et de l’Union européennes. Son inscription dans le préambule du Traité de Maastricht doit favoriser une proximité décisionnelle avec les citoyens. En tant que principe juridique, la subsidiarité telle que définie à l’art. 3 B du même traité commande que la Communauté n’agisse que dans les limites des compétences et des objectifs qui lui sont assignés par les textes fondateurs.

17  Marie-Claude Smouts, Les nouvelles relations internationales. Pratiques et théories, Paris, Presses de Sciences Po, 1998, pp. 12, 43, 116 et 136 ; Stéphane Krasner, International Régimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983.

18  Ainsi en est-il de « Dix leçons sur l’Europe », ouvrage de Pascal Fontaine, un académique.

19  Office des publications officielles des Communautés européennes, Le guide du citoyen sur le fonctionnement des Institutions de l’Union européenne, 2e éd., 1999.

20  Voyez les dessins dans Commission des Communautés européennes, Direction générale Information, communication, culture, audiovisuel, L’Europe sans frontières, mai 1999, p. 4 et août/septembre 1999, p. 4.

21  B. Rangoni, Machiavelli, « La société civile pour l’Europe unie », dans Commission européenne, Direction générale Information, communication, culture, audiovisuel, L’Europe sans frontières, août/septembre 1999.

22  J.M. Gil-Robles, « Des élections pour un Parlement renforcé », dans Commission européenne, Direction générale Information, communication, culture, audiovisuel, L’Europe sans frontières, août/septembre 1999.

23  Y.-Th. De Silguy, « L’Euro : lancement réussi et chantiers à venir », dans Commission européenne, Direction générale Information, communication, culture, audiovisuel, L’Europe sans frontières, août/septembre 1999.

24  Sir L. Brittan, « L’économie planétaire : un défi pour l’Europe », dans Commission européenne, Direction générale Information, communication, culture, audiovisuel, L’Europe sans frontières, février 1999.

25  Ce code de conduite a été adopté par le Conseil le 20 décembre 1993 (JO L46 du 18 février 1994) et par le Commission le 8 février 1994 (JO L263 du 25 septembre 1997).

26  Les documents finalisés tels les documents COM finals, appelés à être publiés et diffusés contre paiement restent disponibles auprès de l’OPOCE ou de ses bureaux de vente dans les Etats membres ou les pays tiers

27  « Le présent Traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. »

28  Un nouvel article (art. 255 du Traité de Communauté européenne) prévoit en effet que « tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un Etat-membre a un droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ».

29  La stratégie d’information sur l’Euro a fait l’objet d’une communication de la Commission européenne. Un livre vert sur le scénario du passage à l’Euro avait été précédemment adopté par elle en mai 1995

30  L’Euro devient monnaie unique, les taux de conversion entre les monnaies sont irrévocablement fixés

31  Introduction des pièces et billets en Euro

32  50 millions d’Euro sur 2 ans soit 3/4 des crédits alloués par la Commission aux actions d’information les plus importantes à ses yeux.

33  Commission des Communautés européennes, Communication sur la stratégie d’information sur l’Euro, op. cit., p. 3.

34  Commission des Communautés européennes, Communication sur la stratégie d’information sur l’Euro, op. cit., p. 24

35  Jusqu’en 1997, le cofinancement prélevé sur le budget de l’Union européenne s’élevait à 50 %. Dans la suite, une plus forte implication des États membres a été souhaitée. Le budget communautaire est évalué à 21 M ECU par an

36  Commission européenne, Secrétariat général, Direction C « Actions d’intérêt pour le citoyen », Note de réflexion sur l’accès du public aux documents de la Commission, Bruxelles, 23 avril 1999

37  Pour une description plus détaillée : Les derniers rapports annuels de la Commission au Conseil européen « Mieux légiférer », CSE/95/580, CSE/96/7, COM/97/626 et COM/98/715

38  La Commission européenne a publié à cet effet une communication intitulée « Un dialogue ouvert et structuré entre la Commission et les groupes d’intérêt ». JO C63 du 5 mars 1993

39  La Commission a ouvert sur Internet un guichet unique, destiné aux entreprises souhaitant être davantage informées sur les règles du Marché unique. Cet outil est disponible dans les onze langues de l’Union européenne. Il peut être utilisé gratuitement. Le guichet Internet donne directement accès à plus de 230 Euro-Info-Centres. Il permet également d’accéder gratuitement et directement aux avis de marchés publics publiés dans la base de données TED

40  Il existe un guichet unique « Europe Direct » accessible à partir de tous les États membres et dans toutes les langues communautaires.

41  Rapport de la Commission au Conseil européen sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, sur la simplification et la codification. « Mieux légiférer », 1995, COM (95) 580.

42  Philippe Breton., « Le rôle de l’induction dans la représentation de l’argumentation comme situation de communication », Communication et organisation, N° 12, « Induction et Communication », 2e semestre 1997, pp. 235-244.

43  L’approche par la relation de puissance a été développée par les auteurs réalistes de la théorie des relations internationales mais elle s’applique aux acteurs étatiques. Voyez à ce propos : Morgenthau et Wolfers cités dans Jean Barréa, Théories des relations internationales, Bruxelles, Louvain-la-Neuve, Ciaco, 1991, pp. 53-54.

44  Commission européenne, « Communication sur la stratégie d’information sur l’Euro », op.cit., p. 12

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Table des illustrations

Crédits Source : L’ABC du droit communautaire, Documentation européenne, 1990, p. 9
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Crédits Source : Emile Noël, Les Institutions de la Communauté européenne, p. 9.
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Crédits Source : L’Union européenne, Série « L’Europe en mouvement », 1992, p. 21.
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Crédits Source : Pascal Fontaine, Dix leçons sur l’Europe, Documentation européenne
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Pour citer cet article

Référence électronique

Françoise Massart-Piérard, « La communication de la commission européenne : d’une rationalité technocratique à une stratégie de mobilisation citoyenne ? », Communication et organisation [En ligne], 17 | 2000, mis en ligne le 03 décembre 2012, consulté le 29 juin 2017. URL : http://communicationorganisation.revues.org/2310 ; DOI : 10.4000/communicationorganisation.2310

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Auteur

Françoise Massart-Piérard

Françoise Massart-Piérard est docteur en sciences politiques de l’Université Catholique de Louvain (Louvain-la-Neuve) où elle dispense les cours de culture politique, analyse des organisations publiques et le séminaire de questions culturelles internationales, notamment. Ses domaines de recherche sont l’intégration européenne, la Francophonie, l’Europe des Régions, la politique extérieure des collectivités décentralisées et des entités fédérées. Elle a publié plusieurs articles et ouvrages consacrés à ces problématiques.

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